我国老龄化日益加剧，进入新蓝海的养老服务行业也面临着重重挑战。4月16日下午，国务院办公厅发布了《关于推进养老服务发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，养老服务市场活力尚未充分激发，发展不平衡不充分、有效供给不足、服务质量不高等问题依然存在，因此《意见》提出了28项措施打通“堵点”，消除“痛点”，推动养老服务供给结构不断优化。至此，一幅新阶段的养老服务发展蓝图正式浮出水面。

公办养老院“再转型”

近年来，越来越多的社会资本开始进入养老市场，养老机构中，公办性质的机构正加速转变角色，向着“托底”的定位去转型。而本次，《意见》在此前公办机构引入民资的基础上进一步提出了新的转型方向，即探索具备条件的公办养老机构改制为国有养老服务企业。

具体来说，《意见》提出，我国要充分发挥公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用，在满足当前和今后一个时期特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能（含失智，下同）老年人、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低收费托养服务。坚持公办养老机构公益属性，确定保障范围，其余床位允许向社会开放，研究制定收费指导标准，收益用于支持兜底保障对象的养老服务。制定公建民营养老机构管理办法，细化评审标准和遴选规则，加强合同执行情况监管。公建民营养老机构运营方应定期向委托部门报告机构资产情况、运营情况，及时报告突发重大情况。

实际上，今年2月国新办召开发布会披露的《2018年民政事业改革发展情况》显示，截至2018年底，全国养老服务机构近3万个，养老服务床位746.4万张，由此计算，去年全国养老服务床位新增不到2万张，仅为2017年的一成多，增速明显放缓。随着各地养老市场的逐步发展、完善，业内开始有观点认为，经过几年的重点鼓励之后，我国各路资本投资养老机构已从此前的野蛮生长向谨慎发展的方向转变了，加之养老需求愈发多元化，入住养老机构已非绝大多数老年人的“必选项”，有些地方的投资空间已经出现了见顶的趋势，未来床位增速可能会进一步下滑。因此，本次《意见》提出探索公办机构“国有化”也被业界看作是刺激社会资本积极形成养老供给的重要一步。

对于民资养老该酒，北京大学社会学系教授陆杰华表示，近年来养老机构规模逐渐壮大，社会力量办养老机构已超50%，其中民营养老机构数量增速较为明显，但至少40%都处于亏损状态。“民营养老机构运营成本较大，且由于收费较高导致入住率偏低，回本至少需要十年。”为给养老机构“减负”，《意见》还提出，养老服务机构符合现行政策规定条件的，可享受小微企业等财税优惠政策。研究非营利性养老服务机构企业所得税支持政策。对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的养老服务机构给予税费减免扶持政策。落实各项行政事业性收费减免政策，落实养老服务机构用电、用水、用气、用热享受居民价格政策，不得以土地、房屋性质等为理由拒绝执行相关价格政策。

亮剑养老服务非法集资

国家政策支持养老服务金融市场发展，银行、保险、信托、基金等机构纷纷入局养老金融业务，养老金融产品逐渐丰富的同时，也滋生违规侵权、欺诈销售、非法集资等出多种行业乱象。为此，《意见》指出，今年我国将加强老年人消费权益保护和养老服务领域非法集资整治工作。

据了解，今年6月有消费者投诉称，国资众信资产管理（北京）有限公司（以下简称“国资众信”）推出一项所谓“以房养老”的产品，要求其母将名下的房屋以较高的利息率抵押给个人放贷方，并将100余万元的借款则直接交给国资众信。但在老人过世后，国资众信不仅没有按照承诺按时发放“分红”，而且甚至未按约定定期向贷款方还款，最后反由该消费者自付160万元连本带息将房屋赎回。

无独有偶，另一家名为中安民生的企业早从2014年开始进入北京多个社区开办讲座，向老人们宣传“以房养老”项目。之后，至少有10余位消费者房屋被抵押，抵押款超过3100万元。4月9日，北京市公安局海淀分局官方微博发布情况通报称，针对有投资人举报北京中安民生资产管理有限公司及中安民生养老服务有限公司从事非法集资活动的情况，北京市公安局海淀分局已对相关公司立案侦查。警方依法刑事拘留包括公司实际控制人李某某（男，37岁，黑龙江人）在内的犯罪嫌疑人88人。目前，公安机关正对该案开展工作，后续将依据调查情况及时公布案件进展。海淀分局同时发布提示称，涉及中安民生“资产养老”项目的投资人尽快至抵押房产所在地公安机关经侦部门或派出所报案。

为规范养老服务消费市场，《意见》提出，我国市场监管总局、公安部、民政部、卫生健康委、人民银行、银保监会、广电总局以及地方各级人民政府均将负责系列市场整治工作。主要包括加大联合执法力度，组织开展对老年人产品和服务消费领域侵权行为的专项整治行动；严厉查处向老年人欺诈销售各类产品和服务的违法行为；广泛开展老年人识骗防骗宣传教育活动，提升老年人抵御欺诈销售的意识和能力；鼓励群众提供养老服务领域非法集资线索，对涉嫌非法集资行为及时调查核实、发布风险提示并依法稳妥处置。

另需关注的是，对养老机构为弥补设施建设资金不足，通过销售预付费性质“会员卡”等形式进行营销的，政府相关部门将按照包容审慎监管原则，明确限制性条件，采取商业银行第三方存管方式确保资金管理使用安全。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文指出，国内房地产市场不够稳定，而且业务对资金规模的要求相对较高，虽然以房养老保险已经向全国推开，但大多数企业仍在观望阶段。建议相关部门应尽快出齐配套政策，巩固正规企业开展以房养老业务的信心。

养老服务消费提质增速

近几年，老年群体的消费思维模式不断更新，老年人的消费需求已经从拐杖、轮椅等日常所需开始向电子仪器、金融产品、网络购物等方面延伸，养老服务消费市场潜力逐步释放。有研究机构预测，我国老龄消费人群逐渐呈现出消费需求广泛、消费观念不断升级的特点；从市场空间的角度看，到2020年，全国老年消费市场规模将达到3.3万亿元。

为进一步推动养老服务供给结构优化，持续改善养老服务质量，新政针对养老服务消费提出更多发展方向，持续释放政策利好信号。《意见》提出，政府将研究建立建立健全长期照护服务体系，鼓励发展养老普惠金融，大力推进老年人消费增长。

具体来看，政府将完善全国统一的老年人能力评估标准，通过政府购买服务等方式。并且统一开展老年人能力综合评估，考虑失能、失智、残疾等状况，评估结果作为领取老年人补贴、接受基本养老服务的依据；全面建立经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，加强与残疾人两项补贴政策衔接；加快实施长期护理保险制度试点；鼓励发展商业性长期护理保险产品。此外，《意见》还提出制定老年人产品用品目录，建设产学研用协同的成果转化推广平台。出台老年人康复辅助器具配置、租赁、回收和融资租赁办法，推进在养老机构、城乡社区设立康复辅助器具配置服务(租赁)站点。

针对养老服务金融方面，政府还将支持商业保险机构在地级以上城市开展老年人住房反向抵押养老保险业务；支持老年人投保意外伤害保险，鼓励保险公司合理设计产品；鼓励商业养老保险机构发展满足长期养老需求的养老保障管理业务；支持银行、信托等金融机构开发养老型理财产品、信托产品等养老金融产品，依法适当放宽对符合信贷条件的老年人申请贷款的年龄限制；扩大养老目标基金管理规模，稳妥推进养老目标证券投资基金注册，可以设置优惠的基金费率，通过差异化费率安排，鼓励投资人长期持有养老目标基金。

首都经贸大学工商管理学院教授陈立平指出，目前中国面临着严重的老龄化，我国国情决定了中国的养老就是以居家养老为基础，而居家养老的前提除了医养结合之外还有商养结合，商养结合实际上就是把商业资源和养老资源结合在一起。但是，目前社区商业没有具体的部门明确分管，街道办事处无法负责、对接社区商业，而商务委、老龄委、财政局等委办局很难就社区商业进行明确分工，在商养结合或医养结合方面集中投入。希望未来各个领域的投资者、企业能够更多关注这个市场的发展，特别是关注商养结合的发展。

北京商报记者 蒋梦惟 武媛媛