一头连着财政资金，一头连着社会资本的PPP模式，是推动经济发展的重要手段之一。PPP蓬勃发展的同时，乱象丛生。自2017年国家开展专项整顿工作至10月份以来，已累计清库2428个项目，涉及投资额2.9万亿，整顿完善2005个项目，涉及投资额3.1万亿元。政策层面上，政府积极推动防范风险工作常态化，同时降低民资进入门槛，推动民企入局，以求解PPP规范发展之路。

刮骨疗毒

11月22日，2018第四届中国PPP融资论坛开幕。财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示，自去年专项整顿工作到今年10月份，已经累计清库2428个项目，涉及投资额2.9万亿，整顿完善2005个项目，涉及投资额3.1万亿元，清理整顿涉及总额达6万亿。

PPP热潮从2014年四季度开始初露锋芒。根据全国PPP综合信息平台统计，截至2018年10月末，全国已有4302个项目签约落地，带动投资约6.6万亿元，涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域。

PPP高速发展的同时乱象丛生。“ppp乱象主要体现在执行层面，有不少地方政府在实际执行的时候，恨不得什么都做PPP，虽然财政部早已明确地方每年用于支付和补贴PPP项目的支出不能超出一般公共预算支出10%这一规定。”著名经济学家宋清辉对北京商报记者表示。

具体来看，许多地方政府不合理选取PPP项目。在项目多、周期长、建设资金紧张的情况下，地方政府不考虑项目自身特性，将大量没有资金收益的市政类公益项目或者收益较少且很难弥补成本的准经营项目进行整体打包，包装成PPP项目进行推广，最后只能依靠政府买单，给后期政府回购造成了巨大压力，甚至形成中长期政府债务风险。

另外，地方政府对项目的后期资金投入缺少预判，导致资金投入规模与财政承受能力不相匹配。以2017年湘西经开区的两个PPP项目为例，由于缺乏前期科学论证，仅这两个项目投资额就高达八十亿元，远远超过额定两亿元的预算指标。

对此，在政策层面上，去年起国家对PPP项目整顿的大幕已经开启。2017年11月，财政部下发92号文，一方面严格项目新入库标准，另一方面集中清理已入库项目，清退不合规范运作要求、构成违法违规举债等项目。随后，国资委也从严格准入条件、控制规模等方面对央企参与PPP项目做出了详细规定。

PPP推进过程中乱象频出，问题项目亟待清理。从数据来看，前三季度，相关部门共清退48家金融机构和13名入库专家，核查了前三批752个示范项目，其中30个项目被调出示范库并退库，54个项目被调出示范项目名单，89个项目被整顿完善。而在4月份财政部发布的具体处置名单中，将包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个项目，调出示范项目名单，并清退出全国PPP综合信息平台项目库。在财政部层面主导的三批次总计697个国家级PPP示范项目中，84个项目直接被剔除示范项目名单，剔除率达到约12%。

华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康曾撰文指出，“点刹车”是有必要的,稳一稳,总结经验,关注风险点,研究怎样能更好地防范风险。焦小平也表示，2017年至2018年对PPP来说是刮骨疗毒的一年，及时刹住了PPP泛化、异化乱象。

地方债风险隐忧

PPP的通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

首经贸大学产业经济研究所所长陈及早前在接受北京商报记者采访时表示，推广PPP模式的初衷是由政府带动社会资本进入社会公共服务项目中，但近年来地方政府通过明股实债、承诺回购社会资本方的投资本金、承诺最低收益等方式借PPP模式变相举债，增加了地方政府债务风险。

具体来看，有些地方政府设法规避PPP要求，以政府购买服务等方式变相上项目。还有的PPP模式下股权融资虽由社会资本出资，但实际债务资金却找当地平台公司接盘，成为明股实债，增加了地方政府或有债务。此外，发改委要求PPP项目支出不超过每年政府预算支出总额的10%，有的地方政府出现突破10%红线迹象，形成潜在的风险触发点。

针对此种情况，焦小平表示，要筑牢10%财承底线，对于PPP支出超出本地支出预算的红线地区，坚决停止新项目入库。同时政府和社会资本双方已签约、依法合规的PPP项目财政支出责任必须纳入预算，政府要带头履约。另外，还要优化完善PPP操作指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引，出台PPP风险管理指引、PPP绩效管理指引和污水垃圾领域项目标准合同，建立PPP项目管理标准体系。

宋清辉对北京商报记者表示，“降低地方债务风险需要多管齐下，例如可以从执行层面限制地方政府利用PPP方式变相举债、设立政府性融资担保基金、充分发挥中国信用评级机构作用等等。总而言之，量力而行开展PPP项目，才是解决问题的根本所在。”

焦小平表示，对PPP的规范防风险工作将常态化。具体来看，细化新项目入库标准，明确入库核查正负面清单，压实省级审核责任，加强各级交叉复核力度，确保新入库项目质量。同时，强化动态管理和定期评估，确保示范项目执行不走样。另外，加大信息披露力度，丰富社会公开监督的途径和手段，建立公开透明的PPP市场。此外，对各级PPP项目财政支出责任，将采取线上跟踪与线下管理相结合，做好入库项目财政支出责任的日常录入和动态监测工作，防止产生新的风险隐患。

在焦小平看来，总体来说，目前PPP财政承受能力的‘安全阀门’是有效的，七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间。目前，在全国2461个已实施PPP项目的地区，仅6个地区的财政支出责任占比超过10%红线。在2018-2047年间，各省区市已录入管理库项目的最高年度财政支出责任占比不超过5.1%，PPP整体风险控制在安全区间内。

业内观点认为，PPP模式的灵魂和精髓，就是依法合作，同时也是适应经济新常态的需要。PPP作为新型的公共产品和服务投入机制，正是扩大有效投资需求、推进经济结构调整、适应经济发展新常态的重要手段。隐性举债的“暗道”被堵上了，只能通过引入正规的PPP模式，转变过去单纯依靠“政府背书”的传统方式，形成多元化、可持续的资金投入机制。

民企入局

数据显示，2018年前三季度，在社会资本所有制信息完善的4018个落地项目中，民间资本参与的项目有1711个，投资额2.1万亿元，分别占44.8%和34.0%。截至10月底，7029家参与PPP项目的社会资本中，民营、港澳台和外资企业数占比达48%。其中，在市场开放早、回报机制明确的污水、垃圾处理领域，民营、港澳台和外资企业参与的项目投资额占比达82%。

“PPP模式的良性发展离不开民间资本的参与，但如何筛选民间资本才是市场良性发展亟待解决的问题。”著名经济学家宋清辉对北京商报记者表示。

对此，国家进一步降低了民资进入的门槛。2017年11月30日，发改委印发了《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》，明确指出，除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向民间资本开放，不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。

但民资参与PPP项目，亟需解决的问题不少，其中，融资难就让民企在竞争时输在了起跑线。根据《民营企业参与PPP项目“双降”原因探析及政策建议》报告，PPP模式强调对投资、建设、运营全生命周期服务能力的先行考察，以及某些远高于项目实际需求的注册资本实力、资产规模要求、融资能力要求等，在采购文件的评审要求中依然频繁出现，这让不少整体资信能力偏弱的民营企业根据没有能力参与竞争。

石伟也表示，PPP项目一般涉及资金较大，有的在几亿元甚至几百亿元。国企、央企可能因自身庞大的经济体量，或与地方政府合作的良好关系，给民间资本造成了一定的挤出效应。

针对此种情况，《意见》明确，对投资规模大、合作期限长、工程技术复杂的项目，鼓励民营企业相互合作，或与国有企业、外商投资企业等合作。另外，不得设置超过项目实际需要的注册资本金、资产规模等条件，不得设置与项目投融资、建设、运营无关的准入条件。

同时，《意见》鼓励政府投资通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式支持民间资本PPP项目，另外，还引入信用评级，按照统一标准对参与PPP项目的民营企业等各类社会资本方进行信用评级，引导金融市场和金融机构根据评级结果等加大对民营企业的融资支持力度。《意见》还指出，要评选民间资本PPP项目典型案例，对支持和鼓励民间资本参与PPP项目工作积极主动、典型案例多的地区，在安排PPP项目前期工作中央预算内投资时予以倾斜支持。

“PPP作为提质增效的手段，下一步，地方政府要加大向民营企业推介优质项目力度。民营企业平等享受PPP的国家财政政策，提高中国PPP基金投资民营企业参与项目的比例。”焦小平22日在论坛上表示。

（北京商报记者 陶风 实习记者 刘婷）