城镇职工基本养老保险全国统筹迈出重要一步，中央调剂金的制度方案正式敲定。6月13日上午，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（以下简称《通知》）。《通知》明确，国务院决定建立养老保险基金中央调剂制度，7月1日起实施。中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，上解比例从3%起步，逐步提高。实际上，北京商报记者与多位社保行业权威专家分析发现，本次国务院建立养老保险中央调剂金制度的目的不仅在于通过这笔资金来调剂各省之间过度不平衡的养老金收支情况，而且暗含着多层深意，释放了多个政策信号，“本次方案确定的调剂金收取算法出乎业界预料，实际上是在倒逼地方不要过度对企业进行地方保护，让应参保的企业和个人但是实现应保尽保，改变目前不够健康的缴费格局。”

信号1：中央不对地方支出缺口“大包大揽”

不论是统收统支的基本养老保险全国统筹还是中央调剂金，业内普遍认为，这项新制度的设立归根结底还是要解决各地养老金收支间的巨大不平衡，一定程度上弥补劳动力净流出省份过大的支出缺口。《通知》也明确，我国将通过实行部分养老保险基金中央统一调剂使用，合理均衡地区间基金负担，提高养老保险基金整体抗风险能力。换言之，在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立中央调剂基金，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放。

人社部副部长游钧在解读《通知》时介绍，随着我国人口老龄化的加快，就业形势的多样化，特别是流动性加强，劳动力由中西部向东部流动特征明显。在这些因素的影响下，地区间养老保险抚养比（在职人员与退休人员比重）的差距不断扩大，最高的广东省已超过8:1，而最低的黑龙江省不到1.3:1，“虽然目前全国养老保险累计结余资金有4.14万亿元，但其中近2/3都集中在东部地区少数几个省份。全国累计结余可以支付17.4个月，有些省可以支付到40个、50个月，并且每年当期都有上百亿元的结余，广东去年的结余甚至超过1000亿元，与此同时，辽宁、黑龙江等省份基金运行面临很大压力，已经出现了当期的收不抵支，个别省的累计结余也已使用殆尽。”

具体来说，《通知》确定的拨付方案为：中央调剂基金实行以收定支，当年筹集的资金全部拨付地方。中央调剂基金按照人均定额拨付，某省份拨付额=核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额。其中，全国人均拨付额=筹集的中央调剂基金/核定的全国离退休人数。“根据这一办法，离退休人数多的省份得到的拨付资金也多，经初步测算，经济发展水平、财力状况、抚养比情况相似的省份，贡献或者受益的金额是大体相当。”游钧还特别提到，在此情况下，中央财政对于地方养老保险基金的补助力度也不会减少。

不过，多位业内专家都注意到，《通知》还特别提出，中央政府在下达中央财政补助资金和拨付中央调剂基金后，各省份养老保险基金缺口由地方政府承担。省级政府要切实承担确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。“这就意味着，地方不能指望调剂金和补贴能‘大包大揽’地将缺口全都补上，必须得通过合法合理的方式增加基金收入。”专家表示。

而且，人社部相关负责人也明确，实施基金中央调剂制度，必须建立健全激励约束机制，如果地方想方设法“少交多得”，将加大制度运行风险，背离建立中央调剂制度促进养老保险制度可持续发展的初衷，因此，我国将养老保险扩面征缴、确保基本养老金发放、严格基金管理、基金中央调剂制度落实等情况列入省级政府工作责任制考核内容。

信号2：借激励机制倒逼征缴扩面

“在中央调剂金制度中有‘受益省’势必就有‘贡献省’。”中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文直言，调节各方利益，通过留存结余建立激励机制是十分必要的。

《通知》明确，各地在实施养老保险基金中央调剂制度之前累计结余基金原则上留存地方，用于本省（自治区、直辖市）范围内养老保险基金余缺调剂。

而除了养老金缺口较大省份的“受益原则”外，游钧还明确，新政在基金中央调剂制度的内在机制设计上体现了激励约束，即上解资金与各地实际征收的基金的多少并不挂钩，各地经过努力扩面征缴，多征缴的资金可以留在本省使用，体现了对地方扩面、征缴工作的鼓励。

在中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧看来，《通知》确定的激励机制包含了两层含义，一方面，通过为基本养老保险基金资金池相对富余的省份留存结余的形式，提高这些地区“贡献”的积极性；一方面，通过调剂金上解的机制，倒逼地方政府将更多应缴未缴养老保险的群体纳入到体系中来，扩大征缴面。

具体来说，《通知》明确，中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成。按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。某省份上解额=（某省份职工平均工资×90%）×某省份在职应参保人数×上解比例。其中，各省份职工平均工资，为统计部门提供的城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资；而各省份在职应参保人数，暂以在职参保人数和国家统计局公布的企业就业人数二者的平均值为基数核定。将来条件成熟时，以覆盖常住人口的全民参保计划数据为基础确定在职应参保人数。

“在上解额公式中，参保人数和平均工资的涵盖范畴与以往养老保险领域使用的数据略有不同，而这一变化其实暗藏很丰富的含义。”齐传钧表示，公式使用的是某省份在职“应参保人数”，而非“实际参保人数”表明，中央已经明确，各地存在相当规模的就业人员并未进入企业职工基本养老保险体系中来，两者包括的人群存在明显差异，之后随着上解比例的逐步提高，地方如果不实现“应保尽保”将会明显感受到上解资金的压力。此外，齐传钧还提到，上解公式将平均工资定义为城镇非私营单位和私营单位就业人员的加权平均工资，也体现出倒逼地方让更多民企尤其是小微企业中应该享受基本养老保险待遇的职工尽快、充分参保的用意。

值得注意的是，还有专家告诉记者，新政所显示的应参保人数和企业就业人数之间的“错位”，还体现在一些地方将不符合参保资格人群纳入到保障体系中的问题，这一现象将为当地养老保险基金带来隐藏的支出风险，可能会在未来一段时间内导致支出压力骤增。

信号3：费率统一在即 全国统收统支渐近

“对于行业来说，《通知》一方面确定了中央调剂金的具体实施方案，一方面也从政策上确定了未来全国统筹的大方向，统收统支已成定局。”有专家告诉北京商报记者，这对于呼吁这一改革方向多年的业界来说，无疑是一颗实实在在的“定心丸”。

《通知》明确，建立养老保险基金中央调剂制度是实现养老保险全国统筹的第一步，今后，国家将统一制定职工基本养老保险政策，逐步统一缴费比例、缴费基数核定办法、待遇计发和调整办法等，最终实现养老保险各项政策全国统一。

实际上，所谓“基本养老保险全国统筹”，狭义上就是各地将资金归结到国家层面，由中央统一调度使用。对此，业内称之为统收统支的养老金统筹制度。而就在《通知》发布的前一日，中国政府网披露，在日前召开的企业职工基本养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会上，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正也提出，各地要加快推进省级基本养老保险基金统收统支，2020年全面实现省级统筹。

在齐传钧看来，如果国家层面要实现统收统支这一真正意义上的全国统筹，需要将地方缴费费率等各种制度逐渐统一起来。

然而，2016年时，我国曾为“五险一金”降费率确定一项改革原则：在国家统一规定的框架下,可以给地方更多的自主权，让他们根据当地实际情况,阶段性地、适当地下调“五险一金”的缴存比例。专家表示，可以看出《通知》中截然不同的提法已经显示出在企业职工基本养老保险政策上，中央正在不断集中全力，为统收统支做铺垫的信号。

不过，有专家则提醒称，在目前养老保险支出每年都离不开财政补贴的情况下，全国统一降低费率不能操之过急，避免加大一些费率较高的省份的财政转移支付压力和规模。

此前，财政部曾披露数据显示，2016年我国企业职工养老保险基金收入28519亿元，比2015年增加1965亿元，其中基本养老保险费收入为22407亿元，财政补贴收入4291亿元，财政补贴比2015年增加了398亿元，增幅为10.2%。由此计算，去年基本养老保险费收入在整个基金收入中的占比约为78.57%，可见，如果去年财政没有对企业职工基本养老保险基金进行补贴，当期的结余将会出现1568亿元的赤字。

北京商报记者 蒋梦惟