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两大新环境部门护航美丽中国

出处:政经 作者:记者 蒋梦惟 网编:尹文武 2018-03-14

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设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构是完善生态环境管理制度,加速实现美丽中国的重要途径。根据提请十三届全国人大一次会议审议的国务院机构改革方案,我国拟整合多部门职能,组建自然资源部、生态环境部,不再保留国土资源部、环境保护部等部门。这既理顺了我国生态环境监管体制,也为我国长期存在的环境管理部门“九龙治水”问题提供了破题之策。

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在本轮国务院机构改革方案出炉前,我国政府部门的环境管理职能集权就已悄然开启。而在十九大报告提出要加快生态文明体制改革、建设美丽中国后,一幅环境部门的改革蓝图也随之展开。3月13日,十三届全国人大一次会议举行了第四次全体会,听取了国务院机构改革方案的说明。国务委员王勇在向大会做说明时表示,我国拟组建自然资源部和生态环境部,前者将国土资源部的职责、国家发改委的组织编制主体功能区规划职责等进行整合;而生态环境部则是将环保部的职责、国家发改委应对气候变化和减排职责等进行整合。二者都是国务院组成部门,而国土部、国家海洋局、国家测绘地理信息局和环保部将成为历史。

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环保与资源持有职能分离

根据改革方案,我国拟将组建的自然资源部,是将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。

与此同时,生态环境部将环保部的职责,国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责,国土资源部的监督防止地下水污染职责,水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责,农业部的监督指导农业面源污染治理职责,国家海洋局的海洋保护职责,国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合,组建生态环境部,作为国务院组成部门。生态环境部对外保留国家核安全局牌子。

实际上,对于我国改革生态环境监管体制,党的十九大报告提出,我国要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

此次国务院机构改革并未如此前业界猜测,将国有自然资源资产管理和自然生态监管机构合并,而是拟分别组建自然资源部和生态环境部。机构改革方案披露当日,全国政协委员、环保部副部长黄润秋在全国政协讨论国务院机构改革方案的小组会议上发言称,通过改革组建自然资源部,实际上是统一行使对国家自然资源资产的所有权,把国家自然资源资产的要素归拢在一起,放在自然资源部里;而组建生态环境部实际上是为把分散在各个部门的城乡污染监管职责收集在一起。

彻底理顺职能

“机构改革不是简单的部门之间‘搬搬家、挪挪办公室’。”黄润秋认为,此次国务院机构改革侧重点主要在理顺过去重叠交叉的职能,优化管理体制,不要政出多门,不要职能交叉,不要相互推诿扯皮,以此提高政府的运行效率。他表示,按十九大要求,通过机构改革,将一件事由一个部门来管理,监管权和所有权分开。

中国人民大学公共管理学院常务副院长许光建表示,生态环境管理方面的机构改革坚持一类事项原则上由一个部门统筹负责,可以避免以前常说的“九龙治水”问题,避免部门间相互扯皮推诿、办事效率低、浪费行政资源。“农业、海洋、水利过去扯皮的事很多。”黄润秋介绍,此次机构改革不仅把物理上不同的空间统一管理,还把行政管理的碎片化进行统一。

在许光建看来,拟组建的自然资源部,是自然资源资产管理机构,主要行使各种自然资源摸清底数、确权登记、用途管制等职能;拟组建的生态环境部,是自然生态监管机构,其职能侧重生态环境、污染排放等方面的监管执法。

其实在此之前,环保部已经经历过六次“变身”,最早可以追溯至1974年10月成立的国务院环境保护领导小组,后逐步从城乡建设环境保护部中抽离相继形成环保局、环保总局,并在2008年升格为环保部,成为国务院组成部门。

而国土资源部诞生于1998年的部委大撤并。2008年3月,国土资源部实行新的三定方案。根据方案,国土资源部取消相关职业技能鉴定、颁证职责。将科技成果转化具体实施的职责交给事业单位和社会中介组织。将土地评估、矿业权评估、矿产资源储量评审机构和人员资质认定职责交给行业协会。

调整细节待解

“中央对改革整个进程的规划是到今年底改革到位,这是个非常短的过程,”黄润秋还对机构改革今后如何统一部署落实到位提出建议,他表示,这次改革不像过去,把一块砍掉就砍掉,合并就合并。这次部门之间的一些终端职能产生相互交叉,调整起来难度很大,如何保证平稳过渡,要做好精心谋划。

黄润秋举例称,政府的每一项职能都有很大的支撑体系,调整职能做不好也会出乱子,“比如将国土资源部监督防止地下水污染的职责整合到生态环境部里,不是说把办公室搬过来就行,他的整个数据系统都在国土资源部那一块,和整个系统是嵌合在一起的,如何整合过来,这里面有很多细节工作”。

黄润秋建议,下一步针对各部门具体职能讨论时,应该更加明晰自然生态监管权的职责,“所有权现在看来是明确了,就是自然资源部,包括国家公园、自然保护区等所有的自然生态所有权,但是监管权还需要进一步明确”。

在中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹看来,从目前拟定的方案来看,自然资源部和生态环境部两个部门可能会出现一些管理交叉。蓝虹认为,如果新的方案最终获得全国人大审议通过,那么环保部正在推行的垂直管理可能会需要进一步规划才能继续深化,“随着更多区域性较强的污染治理工作都放进生态环境部的职责内,垂直管理的难度将会进一步增加”。蓝虹表示。

北京商报记者 蒋梦惟