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央地财权事权划分是“硬骨头”

出处:政经 作者:韩哲 网编:尹文武 2018-02-09

长期以来模糊的中央和地方财权事权划分,终于向前迈出了第一步,也是容易的一步。

2月8日,国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,将义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类18个基本公共服务事项,首先纳入中央与地方共同财政事权范围,由中央与地方共同承担支出责任,具体比例因地制宜,不搞“一刀切”。

1994年的分税制改革奠定了我国财税体制的结构和现状,总的来说就是央地财权和事权不匹配。地方政府拿着大致55%的收入,但承担着85%的财政总支出,差额部分则由中央转移支付。这导致很多基本公共服务所形成的事权不加区别,以上级决定、下级执行、经费分级分比例承担的模式运行,但在具体使用方面存在很大弹性,也不可避免地滋生“跑部钱进”和“跑冒滴漏”等问题。

央地共同事权的划分,仍然只是在原有分税制框架里的技术性调整。而央地财权事权划分的要害在于,究竟财权要不要下放,以及事权要不要上移。简单说,要不要分权。现在看来,改革更倾向于集权而非分权。

全国社保基金理事会理事长楼继伟此前表示,事权划分改革的要义在于通过实体化方式,适度加强中央事权。按照事权属性,涉及国家主权、经济总量平衡和区域协调发展、全域要素流动等领域的事权,必须要完整集中到中央,确保法制统一、政令统一、市场统一。在明确政府间事权划分基础上,界定各级政府的支出责任,同时划分财政收入,再通过转移支付等手段,调节上下级财力余缺,补足地方政府履行事权存在的财力缺口,实现事权与支出责任相适应、财力与事权相匹配,是确保政府间财政体制有效运转的理性选择。

20多年的分税制,最大的问题是分了钱,没分权。这导致中央和地方的事权重复交叉,效率不高。财权和事权如何匹配,分税制如果不能解决这个问题,就难以摆脱“分钱制”的质疑。分税制的另一个问题是,省级以下的分税制几近无解。中国的“地方”概念包括省市县乡四个层级,加上中央,整个政府财力分配体系中至少共有五个层级,在20个左右的税种中实行五级“分税”,不啻于在5个鸡蛋上跳舞。因而省以下迟迟未能迈进分税制的大门。

事实上,改革千头万绪,对于决策者而言重在抓住制度激励,放权让利是激励,承包是激励,产权也是激励,所有这些都要形成一种制度安排。没有激励,穷亦不思变。承包激励了农民,产权激励了企业,分税制在初期激励了地方政府。因此,如何划分央地的财权和事权,确实是我国财税体制改革的最大“硬骨头”,需要有大智慧、大定力。

北京商报首席评论员 韩哲