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降温通道中PPP能否重拾资本信心

出处: 作者:蒋梦惟 网编:蒋梦惟 2018-02-07

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日前,财政部发布了第四批政府和社会资本合作(PPP)示范项目名单。这一次,名单比此前业界预测的公布时间晚了2个月,而这也使得去年成为2014年我国开始披露示范名单后惟一“结果空缺”的一年。据悉,第四批396个PPP示范项目,涉及投资额7588亿元。与第三批相比,项目数和投资额分别下降了23.3%和35.2%,入选率也从44%降至32.3%。去年,我国迅速收严对PPP项目的监管,财政部和国家发改委还发布了要求各地集中清理入库项目的要求,严防地方通过PPP违规举债。有专家告诉北京商报记者,在这种政策风向下,PPP热度急转直下,各方都按兵不动观望政策导向。不过,随着第四批示范项目出炉,业内认为,相关部门还是向市场传达出PPP仍然是要鼓励的信号,但是具体的鼓励对象不再是“一刀切”的针对所有项目,而是对能产生使用者付费、不会形成较大地方债务压力、社会需求集中的项目进行重点扶持。

新名单

自2014年起,我国开始大力推广PPP的模式,希望通过社会资本的介入提升公共产品和服务的供应质量。因此,基本上每年相关部门都会从PPP项目库中选出一部分高分项目,借此推出一批可复制、可推广的示范案例,助推更多PPP项目落地。2014年、2015年财政部分别单独推出了两批PPP示范项目,2016年该部门首次联合其他19个部委推出示范项目,项目定位不再是财政部示范项目,而是全国示范项目。本次,财政部再次联合其他18部委推出了第四批PPP示范项目,但最终名单没有如业内预期的在2017年出炉,实现每年一批。

北京商报记者梳理发现,对比第三批示范项目申报评选情况,第四批申报数量增加52个,申报投资额减少1800亿元,入选项目数量减少120个,入选投资额减少4120亿元。

从行业来看,在本次的示范项目名单中,主要涉及交通运输、能源、养老等17个一级行业类别。其中,有五个行业领域入选项目超过20个,市政工程领域项目数量最多,为163个,占比41%;其次是交通运输领域,数量有41个,占比10%;而生态建设和环境保护领域项目有37个,占比9%。

投资额方面,有六个行业领域投资额超过了200亿元,比如:此前一直作为PPP投资“大项”的交通运输领域项目投资额最高,为2375.99亿元,占比31%,其中就包括了关注度相对较高的北京市新机场北线高速公路(北京段)项目,总投资额高达115.41亿元左右。而市政工程和城镇城镇综合开发投资额也分别达到了1999.27亿元、1999.27亿元,占比为26%和15%。

在业内看来,第四批示范目录的显著特点就在于,非纯基建类、居民直接获得感较强的项目新增较多。而在去年4月,北京市财政局举办的PPP培训班上,也有消息称,这一批目录中幸福产业已迎来立项高峰,可能会成为新重点。具体来说,本次目录中,旅游、文化、教育、体育、养老基本公共服务领域项目总数超过了80个,投资额为751.3亿元,分别占全部入选示范项目数量的20%和投资额的10%,比在第三批示范项目中的占比分别提高6%和4%。其中,养老行业相较第三批数量虽有所下降,但入选项目数占比达42%,入选项目投资额占比达49%。

新阶段

“从第四批目录可以看出,PPP项目数量高峰已经过去,将从量增转向提质。”在本次49位评审专家之一的大岳咨询公司董事长金永祥看来,我国PPP将进入一个新的周期,不规范的做法和项目将越来越少,一个符合中国国情的中国式PPP模式将逐步形成。

作为全部参与了四次示范项目评审的两名专家之一,金永祥向北京商报记者介绍,第四批评审的监督比前三批都更严格,不仅评审专用的电脑不能带出会议室,就连专家所用的存储设备每天中午和完善都有专人收回保管,工作时间内,所有专家的手机都必须上交。

在这样的情况下,多位专家都表示,新版的名单有了与以往不同的特色和更鲜明的导向性。同样参与了本次评审的安永(中国)企业咨询有限公司基础设施和项目融资服务合伙人刘烨向北京商报记者透露,从本次项目评定结果来看,政府对于有经营性现金流,本身能产生使用者付费收益、不完全依赖政府付费的项目;非纯市政道路类、百姓获得感相对间接的基建项目,比如旅游、健康、养老等需求集中的幸福产业项目倾斜相对明显。“这些类型的项目不论是在整个项目库还是示范名单中的增量占比均越来越高,可以看出我国通过PPP项目降低政府债务、减轻财政压力、积极满足新消费需求等方向还是很明确的。”

而在金永祥眼中,第四批示范项目侧重的范围包括:以前PPP工作成绩优异地区的项目;财政承受能力强的项目;处于实施阶段的项目以及收入水平相对较低地区的项目,同等条件下这些项目入选的机会要大。

还有专家告诉记者,可以看出,民资参与程度在第四批示范项目中有较明显的提升。有统计显示,此次入选示范项目的民营企业参与项目143个、投资额2429亿元,占比分别为57.9%和51%,高于前三批落地项目46.9%的民营企业参与率。从行业看,市政工程行业中民营资本参与项目数量最多,为57个项目,生态建设和环境保护、城镇综合开发行业分别有15、10个项目。

PPP

新风向

近几年,我国对于PPP的鼓励力度让这种新的资本合作形式迅速蔓延至各个领域,成为公共产品和服务的一项主要投资来源。截至2017年底,全国PPP示范项目已落地597个,投资额1.5万亿元,落地率85.7%。然而,在需求加大、落地提速形势下,过去几年一些地方违规操作累积的风险开始显露。

有地方PPP审核工作咨询人员曾对外透露,一个财政收入只有10亿元的县级政府,申报的PPP项目有时会多达30个,即使按照一个项目1亿元的投资额,也已经远远超过了财政可承受能力。

去年11月,财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下简称《通知》),要求各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求,对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关,优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目,确保入库项目质量。按照《通知》规定,有三类PPP项目不得入库:不适宜采用PPP模式实施的,包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;前期准备工作不到位的,包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的等;未建立按效付费机制的,包括项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的等。

而且,财政部还为已入库PPP项目设了清退红线,确定了项目库“可出可进”的规则,比如:尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的项目等将会被清除出项目库。

金永祥也直言,去年11月以来,PPP确实出现了明显的降温趋势,虽然相关部门在整改存量项目的同时仍保持推出新的项目,但作为PPP社会资本的主要来源方央企以及贷款方银行都暂停了相关新增项目进程,有些央企甚至已经停止批准下属工程局上报大型PPP项目“表面上看,各方明显是在等待3月31日整改‘大限’后的结果,实际上,市场也在观望政策的变化和方向。”金永祥表示。

不过,金永祥和刘烨都告诉北京商报记者,第四批目录的出炉其实也为各界抛出了一颗“定心丸”,表明政府对于PPP始终保持支持的态度,“在示范项目的带动下,PPP的热度也将逐步回升。”金永祥表示。

值得注意的是,刘烨还表示,政府本次还通过第四批示范目录传递出一个信号:并非纯政府付费的项目就会带来政府负债的增长,现在,这类PPP主要采取弹性付费制度,更强调全生命周期的绩效考核,政府不会形成刚性付费责任,政府的付费和公共产品、服务的质量密切相关,与传统的政府依靠举债做事截然不同。

北京商报记者 蒋梦惟

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