由于大而泛的推广模式效果不佳，更加精准、更高效率的PPP实践模式成为各界期待。日前，财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌公开表示，当前要抓好实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证等关键节点工作，把好关口，切实解决PPP泛化异化问题。据不完全统计，这已经是今年5月以来，相关部委第五次就PPP监管表态或发文。实际上，随着相关监管政策不断加码及调整，以往“大水漫灌”式、在大量领域助推PPP的政策渐与现状脱节，针对特定数个领域更垂直、更精准的PPP推广模式正在成型。

从“大水漫灌”到精准推进

时钟拨回到2014年9月，财政部首次专门就PPP模式发布框架性指导意见，一场PPP风暴开始席卷全国多个领域。彼时，大到基础设施配套建设、小到农业产业园开发，几乎公共建设各个领域都有PPP合作的身影。

而在2015年5月，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，明确在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用PPP模式。而在2015年5月，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，明确在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用PPP模式。涉及十数个行业的PPP推广，本意在于减轻地方政府的财政负担并充分调动大量民资的积极性。

有了国家政策背书，一时间各领域PPP项目开始井喷。财政部政府和社会资本合作中心公布的数据显示，短短三年时间内，全国PPP综合信息平台项目库入库项目数量近1.4万个，入库项目金额突破16.5万亿元，PPP市场的火热也推动了上市公司PPP订单和业绩的倍数级增长。

不过去年底以来，情况出现了微妙的变化，有别于此前的“大水漫灌”式普及，更精准、垂直的PPP推广模式开始成型。财政部发文首次提出了统筹推进公共服务领域深化PPP改革的思路，明确在垃圾处理、污水处理等中央财政给予支持的公共服务领域，可探索开展“强制”试点。随后，民政部等三部门联合出台意见，引导和鼓励社会资本通过PPP模式，参与养老机构、社区养老体系建设、医养健融合发展，构建多层次、多渠道、多样化的养老服务市场。

与此同时，针对PPP领域的监管政策也开始收紧。今年5月以来，据不完全统计，相关部门及负责人已连续五次就加强监管做出表态。例如，国务院法制办、财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等文件；并正式就《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》公开征求意见，目的在于列出鼓励、限制、禁止三大类，便利民资投资。

政策宽泛民资却步

“过去‘普降暴雨’的推广模式过于宽泛，反倒使得民资‘眼花缭乱’，不敢轻易投资，确实到了需要调整的时机”，首经贸大学产业经济研究所所长陈及分析称，实际上PPP模式绝对不是无所不包，相关部门应该集中财力和精力，引导民资进入哪些真正具有潜力并且能够实现突破的领域。

在陈及看来，污水处理、养老之所以能占得PPP重点推广的先机，与自身项目性质关系密切，污水处理是城市经济社会发展的重要需求之一，在改善环境的同时也具有一定的预期收益；而随着中国老龄化程度不断深化，养老需求激增，但大部分地区尤其是一线城市养老设施服务严重不足，是典型的卖方市场，同样具有较高的预期收益。“更重要的是，上述项目都属于长期持久建设项目，发展前景稳定，政府资金的先期进驻更是给民资吃下了‘定心丸’”。

大岳咨询有限公司总经理金永祥则指出，根据规定，PPP模式主要适用于公共产品和公共服务领域、诸如自来水、教育等，但是房地产项目并不是公共项目，此前，有地方出现的、商业地产项目借PPP的旗号大行其道就是明显的违规。

而PPP整体监管收紧的背后，则是频现的诸多乱象。有业内专家直言，在PPP模式高速扩张的背后，不少项目暴露出明股实债、重建设轻运营、伪PPP等隐忧。例如，一些政府付费类项目通过“工程可用性付费+少量运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任，实际上都是由政府兜底项目风险。尤为突出的还有PPP适用范围“泛化”问题，史耀斌曾公开表示，有一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助“绿色通道”实现快速审批和融资，不仅绕过相关产业政策监管，也会影响宏观调控效果。

“如果在当前的大背景下，地方政府推广PPP尚不知道节制、谨慎，那么不仅最终效率低下，也会因为持续过热的投资、连续上马的项目加剧地方财政风险”，陈及告诉北京商报记者，我国强化对PPP监管正是为了防止这类情况发生。

高效新模式渐成型

分析认为，精准化和强监管都只是总结过去经验做出的第一步调整。实际上，在历经三年的PPP模式推广，我国相关部门正积极探索契合当前经济管理体制，且能有效推进PPP的管理路径。

陈及直言，要实现精准化、垂直化的PPP管理，应该让政府主管部门在主管领域的PPP项目上拥有绝对话语权，而不是仅靠成立一个新投资公司包揽一切，过去由于领域交叉，个别监管部门专业能力不足却乱伸手，未来新的管理模式或许有望实现权利界限分明，做得好奖励、做不好惩罚。在陈及看来，今后环境治理和基础设施建设领域都十分适合PPP模式的深入推广，如何提升现有公共产品市场化空间则有待进一步探讨，“香港地铁在建设过程中实现了地上地下商业全面开发，确保公共领域有更多自由空间和更高的盈利水平，这一点值得内地借鉴尝试”。

“凡不属于公共项目的私人产品都不适合也不应该运用PPP模式加以开发，未来我国针对房地产等项目的‘伪PPP’、PPP模式‘泛化’问题需要给予更严格的监管”，金永祥向北京商报记者分析称，在更规范化的监管模式形成后，金融机构的合规审查势必更加严格，被排除在公共产品、公共服务领域以外的项目更加难以得到政策支持、尤其是银行资金支持，这就从源头上卡死了违规。

E20研究院执行院长、国家发改委财政部PPP“双库”专家薛涛透露，目前国内一些城市已开始编制投融资规划，明确未来中长期（5-10年）重大投资项目清单、投资规模、资金需求和政府债务规模等，设计城市资金信用、债务平衡和投融资为一体的实施方案，并特别对各领域PPP项目按照轻重缓急进行合理设计、有序安排。“这种方法不仅解决了地方规划落地、项目对接以及政府和市场衔接问题，也能解决政府和社会资本之间的信用问题，促进双方伙伴关系得以建立并可持续”，薛涛表示，而从与现有政策的结合来看，未来类似方法也可与国家提出的建立中长期财政规划和预算框架进行衔接，对今后一段时期的政府财力作出理性的统筹、中长期的安排。

北京商报记者 蒋梦惟 张畅