在PPP项目被推广至各个领域的同时，一些原本潜藏深处的PPP项目经营问题也随之暴露了出来。2月9日，北京商报记者从业内获悉，国家工商总局于本周公布，吴江华衍水务有限公司在与原吴江市相关部门签署水务PPP（即政府和社会资本合作模式）项目相关协议后，因滥用市场支配地位被处以超过2000万元的罚款。据了解，这是我国首个因滥用市场支配地位被处罚的PPP项目。还有业内人士指出，此类事件不光发生在基础设施类特许经营项目中，在行业垄断类项目中也较为普遍，未来还需建立信息公开制度保障行业健康发展。

要求合作方必须使用指定品牌

处罚决定书显示，执法机关认定，吴江华衍水务有限公司在供水经营中，利用支配地位明示或暗示房地产开发企业将给水安装工程等交由其全资子公司或其指定的企业施工，使房地产开发企业没有自主选择权，破坏了公平竞争的市场秩序，违反了《中华人民共和国反垄断法》的禁止性规定，处以2014年度销售额7%的罚款，总计超过2142.9万元。

事起2002年12月，原吴江市政府开启区域供水工程，该项目总排水量为53万吨，计划投资6亿，将覆盖吴江市整个区域，在项目开始之时，原吴江市政府就积极寻找投资合作者，合作者将承接该项目的后续工程及未来吴江市自来水供水业务。2005年6月，香港中华煤气有限公司与原江苏省吴江市区域自来水投资有限公司签署合同，合资成立了吴江华衍水务有限公司，总投资额9.7亿元人民币，合资公司获得了吴江行政区域内30年供水特许经营权，且该公司具备唯一经营者地位，不存在同类经营的竞争关系。

但自从2014年以来，吴江区多家房地产开发企业到工商机关举报称，当事人在提供自来水供水服务时，限定房地产开发企业对小区居民供水工程设计、施工和供水材料设备的自主选择，要求房地产开发企业、施工单位必须使用当事人提供或指定的品牌、厂商。2015年6月，江苏省工商行政管理局对吴江华衍水务有限公司涉嫌滥用市场支配地位的垄断行为予以立案调查。

记者查阅《反垄断法》发现，规定指出，经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，要没收违法所得，并处上一年度销售额1%-10%的罚款。此外，经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额1%-10%的罚款。本次吴江华衍水务有限公司则是按照2014年度销售额7%的限额被处以罚款。

实际上，水务领域引进PPP模式并非一日之功。2014年，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》时就指出，要尽快形成有利于促进PPP模式发展的制度体系，要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、污水和垃圾处理、地下综合管廊等。2015年5月，国务院审议通过《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，决定围绕增加公共产品和公共服务供给，在水利等公共服务领域广泛采用政府和社会资本合作模式。

随着我国多年来的不断推广，水务已经成为了广泛运用PPP模式的领域之一。记者查阅发现，截至2016年11月30日，在全国PPP综合信息平台项目库中，水利建设相关项目已有500个，此外，在3847个市政工程中，也有许多关于建设供水厂、排水管的项目。

或利用特许经营权获取灰色收益

有PPP领域业内人士向北京商报记者表示，从本次处罚中可看出，特许公司获得了部分用水的审批权限，政府职能及监管出现缺位，把本该由政府进行审批的权力下放给特许公司，导致特许公司无限放大该权利，产生灰色收益。

上海锦天城律师事务所高级合伙人刘晓军就本次罚款进行分析时还指出，目前我国水价调整较为滞后，部分供水PPP项目的运营商可能无法从中较快获得盈利，市场上以辅业盈利反哺主业的情况较为普遍。还有业内人士透露，供水企业的利润有6成以上都来自于供水设施施工，这也是出现本次违法现象的背景之一。

对此，财政部财政科学研究所研究员孙洁也向北京商报记者分析称，如果不对PPP项目进行约束和管制，行政垄断就可能转化为资本垄断，这会导致更加恶劣的后果。他以供水项目为例，以往每个城市的供水主要由地方政府负责，虽然是行政垄断地位，但主要问题在于缺乏市场竞争力、工作效率低下等。

可是在引进PPP模式之后，社会资本由此得以进入供水领域，为了合法合规的收取费用，从而获得了特许经营权，一旦合同具有漏洞，他们就可能滥用特许经营权和市场支配地位，追求利润最大化，要求客户必须使用某品牌、某厂商，或利用公司资本另外成立上下游链中的相关公司，进一步扩大垄断范围，这就会扰乱市场秩序，影响市场公平。

前期项目协议仍存漏洞

除了水务领域之外，有接近基建领域的业内人士告诉北京商报记者，滥用垄断地位的情况在公路、铁路、供电等领域同样存在。在铁路建设中，贯穿下穿涵洞的工程是非常重要的一步，需要前期细致的勘探和精密的设计，不过相关技术已经较为成熟，可以交由第三方企业来做，但直至目前，仍有大量下穿涵洞的设计会制定某设计院来筹办，在没有引进PPP模式前，这属于行政垄断，在引进PPP模式之后，可能就会导致部分社会资本以此牟利。

上述业内人士坦言，在对水务类PPP项目滥用市场支配地位进行处罚的同时，也要防范其他领域出现同样的问题。为此，政府在推广PPP项目的同时，不能因为“心急”就匆忙与企业签订协议，还需将能想到的约束类条款都写进协议，以法律作为屏障，同时建立透明的信息公开制度，才能最大限度的保障基础设施建设PPP项目的健康发展。

孙洁也表示，防范企业滥用市场地位的根本解决办法，还是要对PPP项目经营方的权力进行约束。他解释称，PPP项目的收益原则是盈利但不暴利，企业可以通过政府收费或特许经营权收回成本，并获得一定的利润，但不可能出现暴利现象。但孙洁也坦言，在实际操作中，盈利与暴利的界限其实很难控制，尤其是将特许经营权下放给企业之后，产业链上下游的高额利润就可能会被企业转移走。

在他看来，只有把所有的复杂因素都考虑进来，尽可能详细的签订协议，才能最大限度的防范问题的发生。“现在PPP项目签约率那么低，不是政府不作为，而是PPP项目进入中国为时较短，政府必须以繁复的协议约束企业，防止意外的发生”，孙洁表示，本次工商总局开出2000万元罚单，只是揭露了PPP项目后期运营问题中的“冰山一角”，未来必定还有更多无法预料的问题等在前方。

北京商报记者 蒋梦惟 林子/文