社保可持续性牵动民心，养老金的风吹草动都将引发热议。在社保降费率成为大趋势之际，划转国有资本充实社保基金成了各方期待。

然而在今年2月，时任全国社保基金理事会理事长楼继伟用一个字来形容当前划转进度：慢。

“国有资本10%的概念大概有四五万亿元，但国资委公布的数据显示2018年央企只划转了几百亿元，差了两个数量级，进度慢，造成社保降费率很难推进。”国家税务总局原副局长许善达一针见血。

对此，7月10日召开的国务院常务会议决定，2019年全面推开中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作。在刚刚过去这一周，国资委和财政部先后表态称，已研究提出了第三批35家划转企业的名单，涉及国有资本5217.13亿元。

而多位研究人士指出，划转进展之所以缓慢，还在于股权关系、利益分配、监管主体等一系列配套操作细则不够完善。财政部最新消息则表示，已经起草了全面推开划转操作的文件，将于近日报批后印发实施。

利润压力

国有资本“输血”社保基金的讨论由来已久。

上世纪90年代，社保制度转轨期间，尽管大量国企职工个人账户中并没有资金积累，但仍采用“视同缴费”的办法，给社保基金带来了巨大的财务负担。根据不同机构测算，这一政策导致的亏空在1.9——7.6万亿元之间不等。

为弥补转轨带来的资金缺口，划转部分国有资本充实社保的想法应运而生。随着我国人口老龄化加剧，养老负担倍增，这一想法成为了多方共识。实际上，早在2000年全国社会保障基金理事会成立时，它就被赋予“减持或转持国有股所获资金”的权力。

在制度层面，从2001年实施的减持国有股以融资变现制度，到山东等地率先试行国资划转，再到2017年划转10%的国有股权充实社保方案出炉，中央和地方层面探索不断。

然而，受制于种种原因，国有资本对社保基金的支持力度并未达到预期。今年6月，审计署报告显示，至2019年3月底，已划转23户央企国有股权约1132亿元充实社保基金。但这一数字不到拟划转国有股权的10%，地方也仅有4省份启动划转。

有评论指出，在实践中，被划拨企业的负面情绪、资本市场对潜在风险的担心，都可能形成划拨阻力。

对于企业的担忧，7月19日，财政部资产管理司司长陆庆平回应称，划转的企业国有股权，是指各级政府授权国有资产监督管理机构，包括财政部门、国资部门等持有的国有股权。对于企业而言，是国有股东持股比例的改变，属于国有股权的多元化持有。划转不改变现行国有资产管理体制，社保基金会等承接主体,作为长期财务投资者，主要通过股权分红获取收益，不干预企业日常生产经营管理活动，因此也不会对企业的生产经营造成影响。

不过，国务院国资委研究中心研究员周丽莎分析称，国资划转社保后，社保基金会享有所划入国有股权的收益权和处置权，对国有企业来说，自身可分配利润减少了，“这或是改革进展缓慢的一大原因”。

同时，国资委研究中心高级经济师王绛撰写的《划转部分国资充实社保基金试点存在的问题和建议》一文提出，国有企业除了上市股份的10%转让给社保基金，还通过国有资本经营预算支持公共财政，国有企业实质上承担了双重分红义务，因此需要厘清双重分红的关系，避免加剧国有企业的负担。

尤其在今年，财政部此前表示，今年中央财政将增加特定国有金融机构和央企上缴利润，以保证财政平稳运行。据财政部国库集中支付中心主任刘金云透露，今年上半年，中央财政增加特定国有金融机构和央企上缴利润1685亿元。

周丽莎分析，今年面对不确定因素明显增多、经济下行压力的挑战，中央企业要完成净利润同比增长9%的年度目标并非易事。在此情况下，一些过剩产业、能源类的国有企业划转社保的效果可能会受影响。

监管变数

根据财政部最新消息，目前，中央层面，完成两批24家企业的划转工作。近期，还将对35家中央管理企业实施划转，预计中央层面59家企业划转国有资本总额6600亿元左右。

在地方层面，除四川、浙江、安徽、云南等试点省份外，其他省份也相继开展了划转前期准备工作，包括企业情况摸底排查、制定实施方案、选择承接主体等，为下一步实施划转奠定了基础。

但是，王绛提醒称，一些企业特别是地方国企，股权结构非常分散，有的只是第一大股东，连相对控股的地位都未达到，再行划转10%的国有股权，可能导致国有股权的失控问题，甚至加剧“内部人控制”的局面。

同时，社保基金作为一种兜底性财富福利，对安全性要求极高。而国有资本的基本要求，是在公平的市场竞争中取得市场主动权，从而实现保值增值。不可否认的是，任何企业经营都存在各种风险，国有企业也不例外，企业经营困难反而会给社保基金增加风险和负担，必须处理好经营风险与社保基金安全运作的矛盾。

然而，根据目前的划转方案，社保基金只充当财务投资者，这意味着社保基金只能被动收益。王绛认为，划转后，必须重视资本的安全性和保值增值，也必须密切关注部分国有企业划拨股权之后的经营状况。

从另一角度而言，社保基金在划入巨额国有股权后，其运营也需要与被划入的国有企业形成“一致行动人”的战略协同关系。因此，将社保基金作为保障性国企纳入统一的国资监管体系，方能保障社保基金的稳健、合规经营。

陆庆平指出，国资委和财政部将分别做好中央管理企业和中央金融机构股权划出工作，督促企业及时办理产权变动和工商变更登记等手续。同时，社保基金会扎实做好中央企业股权接收工作，并保证接收股权的集中持有和单独核算，接受考核监督。

全面推开

7月10日召开的国务院常务会议决定，2019年全面推开中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作。

财政部方面透露，目前已经会同人力资源社会保障部、国资委、税务总局、证监会加大协调力度，起草了全面推开划转操作的文件，近日，将报请国务院批准后，印发实施。

不过，中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文认为，要实现社保基金的长期收支平衡，需要在精算平衡的基础上，推进社保制度相关改革，不能将缺口完全留给公共财政。

郑秉文提到，反对将国资划转社保简单看作是一次简单“找钱”运动，或者是制度以外实施的“补窟窿”措施，“应将其视为社保制度改革进程中的一个组成部分，与社保改革有机结合起来。”

所谓精算平衡，必须参考社会平均工资的增长水平、投资收益率、期望寿命、人口增长率、老龄化速度，定期调整缴费率、给付率、最低缴费年限和退休年龄，并健全多缴多得的激励机制，实现在全国统一基础上可持续的代际平衡。而这正是目前中国社保制度中所欠缺的至关重要的一环。

“人力资源和社会保障部的精算处只有3个人，难以承担上述任务。有了精算预测，就能够防止‘拍脑袋’决策的失误。”郑秉文认为，不知道未来几十年养老保险的具体需求，就难以决定国资划转的规模和划转节奏，“应定期发布养老保险精算预测报告，给出未来75年的缴费收入与养老金支出的走向，知道国资划转初始规模和以后未来逐渐划转的需要和划转的规模，以预测未来每年收支缺口及其对外部注入的需求，并且知道全部国有资本的“家底”在多大程度上可以满足未来老龄化的需要。”

郑秉文认为，厘清国资划转的目标，是为了更清晰地为社保制度改革规划路径。他的建议是，应该将国资划转作为一次重要的社保改革契机，即把短期、中期、长期的三个目标统统纳入到国资划转的一揽子之中，给出一个长期的顶层设计方案。在他看来，从长期顶层设计方案的角度看，国资划转的一个重要意义是，作为财政补贴的主要替代性方案。

北京商报记者陶凤 常蕾 肖涌刚